明确方向和路径 加快农垦改革发展??访农业部农垦局局长王守聪

时间:2015-03-09

 党中央、国务院十分重视农垦工作,2015年中央一号文件首次将农垦改革纳入全面深化农村改革的重点任务。深刻理解和准确把握党中央新时期推进农垦改革发展的部署和要求,进一步明确农垦的战略地位、功能作用、改革方向、发展路径和措施,是当前全国农垦系统的首要大事。为此,本报记者对农业部农垦局局长王守聪进行了专访。

  记者:农垦改革今年首次全面写入中央一号文件,意义有哪些?农垦改革面临的难点和问题是什么?

  王守聪:从历史上看,新中国建立和发展农垦事业是党中央从国家战略全局出发做出的重大决策,农垦事业历来受到党中央的高度重视和亲切关怀。进入新世纪以来,农垦系统认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,坚持市场化、企业化的改革方向,经济实力显著提升,基础设施和民生事业显著改善,特别是现代农业建设走在全国前列,在保障粮食安全、促进生态可持续发展、推进新型城镇化、维稳戍边等领域成为国家抓得住、用得上的战略战备力量,为全国经济社会持续健康发展做出了重大贡献。在新的历史时期,农垦的地位作用在提升,国家经济社会发展全局也需要农垦更好发挥其战略功能。同时,农垦发展也面临着很多突出矛盾和问题,亟须从国家层面全面明确农垦的改革方向和要求。前些年的几个中央一号文件也提出过对农垦改革发展的要求,但今年中央一号文件是首次对农垦的改革发展方向、重点、路径、任务提出全面部署,将对新时期农垦事业发展发挥极其重要的指导作用。

  农垦具有集区域性、经济性、社会性为一体的特点,又具有国有经济和农业农村经济的双重特性,推进农垦改革不能简单照搬农村集体经济或一般国有企业的改革办法,必须要开创中国特色的农垦事业发展道路。目前,制约农垦加快自身发展、更好发挥战略作用的困难和问题主要表现在农垦的体制机制性障碍尚未根本消除,包括农垦企业作为国有企业仍然存在产权结构单一、产权关系不够清晰、权责不够明确和内部经营机制不够灵活等问题;国有资产监管体系不健全,发展的活力和动力仍然不足;农场国有土地确权进展缓慢,在工业化、城镇化进程中被侵占蚕食严重;国有农场社企关系尚未完全理顺,农场办社会负担仍很沉重,许多基础设施建设和公共服务政策,由于受体制和实施方式等因素限制,往往不能平等、及时惠及农垦;垦区之间由于受自然历史、管理体制、资源禀赋等因素的影响,现代农业建设、经济发展水平、居民生活状况等差异大,发展不平衡的问题较为明显。必须下大力气深化改革,推动农垦事业持续健康发展。

  记者:在新形势下,农垦如何在改革中焕发生机?

  王守聪:中央一号文件对农垦改革发展做出了全面部署,明确提出深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化的改革方向,要求着力创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制。新形势下,深化农垦体制机制改革,要全面贯彻中央一号文件精神,坚持社会主义市场经济的改革方向,紧紧围绕实现新时期农垦的战略作用,增强农垦经济的发展活力和农垦企业的市场竞争力。一是推进农场企业化改革。坚持并不断完善以职工家庭经营为基础、大农场套小农场的农业双层经营体制,强化国有农场统一经营管理和服务职能,积极培育规模化农业经营主体。在强化农场企业功能的同时,推进办社会职能改革,推动将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理。二是深化垦区集团化改革。推动垦区转换经营体制机制,建设大型现代农业企业集团。推进企业的整合重组,构建以资本为纽带的母子公司管理体制。要加快建立完善现代企业制度,不断提高管理水平和市场竞争力。三是推动股权多元化改革。按照国有资产管理体制改革的总要求,建立符合农垦特点的、以管资产为主的监管体制,理顺政资、政企、社企关系, 确保国有资产保值增值。四是创新农垦土地管理方式。强化农垦土地权益保护,严肃查处擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地行为。加快农垦土地确权登记发证工作。推进农垦土地资源的有效利用。五是完善行业指导管理体制。稳定各级农垦管理机构,进一步转变工作职能,切实做大做强国有农业经济,特别是要管好用好国有资产,把握好国有企业的经营方向,充分发挥企业的经营自主权。

  记者:什么样的国有资产监管体制才符合农垦特点?

  王守聪:中央一号文件明确提出,要明晰农垦国有资产权属关系,建立符合农垦特点的国有资产监管体制。经过多年的开发建设,农垦系统已经形成了庞大的国有资产,企业资产总额超过1万亿元(不含土地等资源型资产),广泛分布在农工商、运建服等各个产业,类型多种多样。土地是农垦重要的资源性资产,全国农垦土地总面积36.6万平方公里,管理和经营着9316万亩耕地、2.28亿亩草地、5955万亩林地等国有资源资产。这些国有农业资源资产,必须加快明晰权属关系,下大力气加强监督和管理。

  建立符合农垦特点的国有资产监管体制,要按照中央关于改革完善国有资产管理体制的总要求,逐步转向以管资产为主的体制。一方面,由于农垦资产与农业生产紧密结合,农垦管理部门要加强对农垦国有资产的监管,确保国有资本重点投向农业产业,严肃追究国有资产流失责任,履行好国有资产保值增值的责任。另一方面,有条件的垦区,要探索农垦国有资本投资运营的方式,提升农垦国有资产运行效率和效益。

  记者:推进国有农场办社会职能改革意义是什么?应该怎么改?

  王守聪:国有农场办社会职能是伴随农场开发建设历史进程逐步形成的,为支撑农垦事业建设和带动周边地区发展发挥了重要作用。党的十四届三中全会以来,农垦系统逐步推进社会职能移交工作。到目前,公检法移交基本完成,义务教育和卫生机构大部分移交,但农垦以土地为依托、以农业生产经营为基础的区域性特征,以及农场所处区域经济社会发展的阶段性实际状况,使得社区管理等职能难以在短期内采取简单切割的办法全面移交。

  推进国有农场办社会职能改革,根本目的是理顺农场政企社企关系,将属于政府职能的事务纳入公共财政保障范围,不断放大农场的经济性职能,真正实现企业化运营,确保经济和社会职能按照各自的轨道和规律高效运行,相互协调、相互促进。特别是要通过改革,理顺农场社会管理体制和经营机制,使国有农场真正放下包袱,提高市场竞争能力。

  2012年,国务院农村综合改革工作小组启动了国有农场办社会职能改革试点。总结近年来国有农场办社会职能改革经验,应始终坚持社企分开改革方向,将农垦承担的社会管理、公共服务职能逐步纳入地方政府统一管理和公共财政保障范围,在具体操作上允许各地结合实际分类分步加以推进。有条件的地区可以将国有农场办社会职能改革一步到位,暂不具备条件的地区,允许分步分项实施改革。

  对于教育、卫生、社保等管理边界清楚、系统管理成熟度高的社会职能,要全面移交地方政府管理,统筹纳入区域发展规划,地方政府一次性承接有难度的,可以考虑设置一定的过渡期。对于社区管理等难以截然分开的社会职能,以及远离中心城镇或区域相对独立的国有农场,短期内地方政府还不能有效提供公共服务的地方,可采取多种有效形式推进国有农场办社会职能改革,并争取创造条件逐步实现移交地方管理。

  记者:农垦独特的优势是什么?培育规模化农业经营主体的难点在哪里?

  王守聪:农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的,经过几代农垦人的不懈奋斗,在亘古荒原、戈壁滩涂、崇山峻岭、城市郊区创建了一大批国有农场,建成国家生产粮食和棉油糖胶乳肉等大宗农产品的重要基地。特别是近年来,农垦系统全面深化体制机制改革,加快建设现代农业在保障国家粮食安全、引领现代农业建设、示范带动农村发展等方面发挥了突出作用,累积形成了许多独特的、不可替代的优势。

  一是组织化程度高。农垦土地性质是国有,属于经营性国有资产,不同于农村集体所有制土地。国有农场通过对权属内的国有土地等资源性资产经营,可以确保统一组织、指导、管理农业生产经营活动,实现各项生产经营活动有组织地进行。在“非典”、汶川地震等应急时刻,农垦都坚决彻底地第一时间完成国家指令,发挥了抓得住、调得动、应得急、顶得上的国家队作用,为保持大局稳定提供了基础支撑。

  二是规模化特征突出。在土地使用权配置方式上,国有农场坚持既讲公平又讲效率,采取市场机制推进土地向种田能手相对集中,着力提高土地规模化经营水平。据测算,全国农垦种植业从业人员人均经营耕地约2公顷,大幅高于农村平均水平。同时,国有农场普遍实行统一种植规划、统一供种、统一农资采购、统一技术服务、统一机械作业的生产经营方式,构建覆盖农业生产全过程的组织化服务。

  三是农业产业体系健全。随着现代农业的不断发展,农垦培育出以粮食、棉花、天然橡胶、糖业、奶业、种业等为主的一批优势产业,其经营规模、质量效益、管理水平、市场竞争力和行业影响力都处于全国先进行列,在若干重点产业领域基本形成大基地、大企业、大产业的发展格局。特别是农垦大型农业企业集团在竞争中快速成长,已有3家垦区集团年营业总收入超过1000亿元。同时,农垦农业国际合作走在全国前列,许多垦区正在构建内外相连、产销衔接、优势互补的一体化产业格局。

  改革开放以来,借鉴农村改革经验,结合自身实际,农垦逐步建立以家庭承包经营为基础、“大农场套小农场”统分结合的农业双层经营体制。这种经营体制,无论是在法理上,还是在实践中,都与农村有着根本性的区别。国有农场土地所有制性质是国有,劳动者身份是国有企业职工。国有农场同农业职工间的土地承包,是建立在劳动合同基础上的经营合同关系,同农民承包集体土地的用益物权有着本质区别。

  培育农垦规模化农业经营主体,重点是要强化国有农场的统一经营职能,特别是强化国有农场在基础设施建设、作物和产业布局、生产要素投入、农产品销售等方面的经营和管理职能,解决农工家庭经营办不了、办不好或办了不划算的问题。

  记者:怎么才能把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量?

  王守聪:农业是农垦的立身之本,推进农垦改革发展必须紧紧围绕率先实现农业现代化、保障粮食安全和重要农产品供给这个核心目标,巩固和提升农垦现代农业国家队的地位。同时,农垦要切实履行国家赋予的使命,加强农业新技术、新装备和生产经营新模式的试验示范,为我国新型农业现代化发展探索道路、积累经验,并通过窗口展示、科技服务、跨区作业和垦地共建等方式,示范带动农村现代农业发展。

  一是夯实农业综合生产能力。这是农垦发展现代农业的基础,也是农垦最大的优势所在。重点是进一步夯实基础,提升农垦的现代农业建设水平和可持续发展能力。要着力推进高标准农田等基础设施建设,加快建成一批国家粮棉糖胶乳肉等大宗农产品生产基地。

  二是打造农业全产业链。要加强农垦粮食晾晒烘干仓储设施建设,提升农垦粮食产后处理和初加工能力,推动一二三产业融合发展。推进农业生产全程标准化,严格农业投入品准入,强化水土治理和环境监测,建立从基地到餐桌的农产品质量安全追溯体系。大力发展鲜活农产品冷链物流体系,逐步建立健全覆盖全国的农垦优质农产品流通网络。以农垦农产品质量追溯为平台,打造中国农垦品牌,建设全国性电子商务营销中心。

  三是提升科技创新应用能力。依托农垦的企业优势,积极联合科研院所探索构建产学研一体化的农业科技创新机制,真正解决农业科技“两张皮”和“最后一公里”的问题。通过优势资源整合和企业兼并重组做大做强农垦种业,在提高农业产业前沿高端的控制力上有所突破。大力发展农业信息化技术,实现农业生产经营全程信息化。

  四是示范带动农村发展现代农业。通过土地托管、代耕代种代收、技术承包、科技培训、农业投入品、储藏销售等多种形式的社会化服务,完善农垦与农村各类农业经营主体的利益联结机制,延伸社会化服务实施广度和参与程度,强化农垦带动能力。加强农垦现代农业示范区建设,开展多种形式的垦地合作,不断提升垦地融合发展水平。

                                                              (《中国改革报》2015-03-06)